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老年照护统一需求评估标准开发与应用-基于上海市的实践
银发经济
2023-02-23
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老年健康蓝皮书
.
老年照护统一需求评估标准开发
与应用——基于上海市的实践
曹宜璠 薛 佳 万铃珊 丁汉升
摘 要： 在长期护理保险（简称“长护险”）试点实践中，需求评估
是连接护理服务需求和供给的重要环节，是试点工作能否有
序、平稳、可持续开展的关键因素之一，上海市卫生和健康
发展研究中心（上海市医学科学技术情报研究所）老年照护
研究组历经8年时间制定的上海市老年照护统一需求评估标准
是上海市“长护险”试点所采用的唯一标准，实现了照护服
务与老年人照护需求的合理匹配，促进了养老服务资源的公
平有效配置，为上海“长护险”试点的顺利推进保驾护航。
本报告将从上海市老年照护统一需求评估标准的制定和实践
两个方面提炼和总结经验，为国家在“十四五”期间基本形
成长期护理保险制度政策框架提供依据和建议。
关键词： 老年照护 统一需求评估标准 上海市
880
曹宜璠， 上海市卫生和健康发展研究中心 （上海市医学科学技术情报研究所）， 研究方向为
老年护理、 卫生管理； 薛佳， 上海市卫生和健康发展研究中心； 万铃珊， 上海市卫生和健康
发展研究中心； 丁汉升， 博士， 研究员， 上海市卫生和健康发展研究中心党总支书记、 副主
任， 研究方向为老年护理、 卫生经济。
*
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老年照护统一需求评估标准开发与应用——基于上海市的实践
一 国内长期护理保险政策
（一）国家有关长期护理保险的政策
党的十八届五中全会和 “十三五” 规划纲要提出了 “ 探索建立长期护
理保险制度” 和 “开展长期护理保险试点” 的任务部署。 2016 年 6 月 27
日， 人力资源和社会保障部办公厅印发 《 关于开展长期护理保险制度试点
的指导意见》
[1]
， 正式提出了 “推动探索建立长期护理保险制度， 进一步健
全更加公平更可持续的社会保障体系”， 并选定 15 个城市作为长期护理保
险的试点地区， 这一举措标志着我国正式开始了长期护理保险制度的探索。
2020 年 9 月 16 日， 国家医保局会同财政部印发 《 关于扩大长期护理
保险制度试点的指导意见》
[2]
， 将 14 个城市纳入扩大试点的范围， 明确长
期护理保险 属于独立险种， 可独 立设计、 独立 推进， 同时还对基金、 服
务、 经办三方面的管理服务工作提出了要求， 明确基金管理参照现行社会
保险基金有关制度执行。 建立健全长期护理保险管理运行机制， 明确保障
范围、 相关标准及管理办法。 引入社会力量参与长期护理保险经办服务，
提高服务能力和效率。
（二）各试点城市政策的梳理
各试点城市陆续出台了一系列关于长期护理保险的实施意见 （见表 1）。
表 1 15 个试点城市长期护理保险实施意见一览
城市 文件名称
山东省青岛市 《关于建立长期医疗护理保险制度的意见（试行）》
江苏省南通市 《关于建立基本照护保险制度的意见（试行）》
吉林省长春市 《关于建立失能人员医疗照护保险制度的意见》
上海市 《上海市长期护理保险试点办法》
湖北省荆门市 《荆门市长期护理保险办法（试行）》
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续表
城市 文件名称
河北省承德市 《关于建立城镇职工长期护理保险制度的实施意见》
江西省上饶市 《上饶市长期护理保险试点工作实施方案》
江苏省苏州市 《苏州市长期护理保险制度试点办法》
广东省广州市 《广州市长期护理保险试行办法》
安徽省安庆市 《关于安庆市城镇职工长期护理保险试点的实施意见》
重庆市 《重庆市长期护理保险制度试点意见》
四川省成都市 《成都市长期照护保险制度试点方案》
浙江省宁波市 《宁波市长期护理保险制度试点方案》
黑龙江省齐齐哈尔市 《齐齐哈尔市长期护理保险实施方案（试行）》
新疆石河子市 《关于建立长期护理保险制度的意见（试行）》
（三）现阶段国家关于长期护理保险要求的政策展望
有关 《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》 的政策解读明确
提出了探索建立长期护理保险制度是党中央、 国务院积极应对人口老龄化的
重大制度安排。 长期护理保险制度在管理链条、 管理环节、 保障内容上都有
自身的独特性， 保障功能通过现有社会保险制度拓展无法实现。 《关于扩大
长期护理保险制度试点的指导意见》 着眼于建立独立险种， 明确制度试点
目标， 提出力争在 “十四五” 期间， 基本形成适应我国经济发展水平和老
龄化发展趋势的长期护理保险制度政策框架， 推动建立健全满足群众多元需
求的多层次长期护理保障制度。 另外， 解读中还指出 “ 结合当前经济社会
发展实际和群众基本保障需求， 从促进制度长远可持续考虑”， “坚持独立
运行， 推进制度独立设计、 独立推进”。
二 上海实践
（一）标准的制定历程
自 2009 年起， 上海市老年照护统一需求评估标准先后获得上海市浦江
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人才计划项目 “建立基于护理需求分级为基础的老年护理保险制度研究”
（09PJC082）、 2011 年国家自然科学基金项目 “基于护理需求度评估量表的
老年护理服务对象分级模型研究” （71073104）、 2015 年国家财政部委托项
目 “我国养老 产业 发展 研究”、 上海 市 公共 卫 生 体系建 设 三年行 动 计划
（2011 ～ 2013） 项目 “上海市老年护理需求及老年护理保险制度研究”、 上
海市公共卫生体系建设三年行动计划 （2015 ～ 2017） 项目 “上海市医养结
合体系建设研究” （GWIV - 37） 等 10 余项项目的支持。
相关团队在 2013 ～ 2020 年连续 8 年跟踪调查 20000 余人， 包括 20 家老
年护理机构、 20 家养 老机 构 中的 各 5000 余 位 老年人， 以 及 1 个 社区 的
10000 余位老年人。 基于大数据研究得出的老年照护统一需求评估标准整合
了医疗、 养老服务需求的评估内容， 可以避免重复评估， 节约时间和成本，
在照护等级划分的同时， 综合考虑老年人的需求和公共资源配置的公平性，
推动探索共建、 共治、 共享的社会治理方式， 形成人人有责、 人人尽责的局
面， 有利于实现公共利益最大化。
2015 年， 上海市卫计委会同发改、 医保、 民政等部门， 委托上海市卫
生和健康发展研究中心研究制定了全市统一的老年照护需求评估标准。 2016
年， 评估标准运用于老年统一需求评估服务推广
[3]
。 2017 年， 选取了金山、
徐汇、 普陀三个区先行试点
[4]
。 2018 年， 上海开 始在全市试点长 期护理
保险
[5]
。
（二）标准的特点介绍
1. 统一性与可区分性
老年照护统一需求评估标准的作用是能够筛选出最需要接受服务的老年
人， 使社会资源得到最大化利用， 其核心是 “统一”， 即用一把 “尺子” 丈
量所有的老人。 但同时， 该评估标准又做到了 “可区分”， 就如尺子的刻
度， 能将不同失能程度的对象进行精确的划分， 使其享受对应的待遇标准。
为保障 “长护险” 基金的合理有效利用， 评估标准的客观性、 科学性极为
重要。
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2. 基于人工智能决策树原理的分级模型
分 级 模 型 在 计 算 过 程 中 使 用 了 基 于 人 工 智 能 算 法 的 贝 叶 斯 分 类 器
（Bayesian Classification ）、 神 经 网 络 （ Neural Network， NN ）、 马 氏 距 离
（Mahala Nobis Distance） 和支持向量机 （Support Vector Machine， SVM）， 是
一个将所有 1000 余个评估变量按照一定的设定规则在高维空间中进行投影，
根据变量的离散程度分割区块， 通过变量的聚落综合判断分级的过程。
3. 双盲方法
统一需求评估标准运用的技术有别于其他评估技术， 分值和计算过程均
为 “黑盒” 状态， 对外不可见。 评估员与被评估对象均不知道每个项目的
得分、 权重， 并不能现场知道评估结果。 这一做法在一定程度上避免了评估
员因主观因素造成的结果偏差， 也可有效避免评估人员与被评估对象因评估
结果与期望不符而引发的不必要矛盾。
4. 评估原则
上海市老年照护统一需求评估标准的设计较巴氏量表的内容更为丰富、
涵盖面更广、 区分更加客观， 基本遵循客观、 公正、 爱心、 就轻、 隐私的原
则。 “ 客观” 即评估应以客观事实为依据， 保持判断的独立性和公正性；
“公正” 是指主动回避因个人的价值观而产生的偏倚； “爱心” 是指需要真
诚地关爱需要照护的评估对象； “就轻” 是指优先筛选出情况更为严重的评
估对象， 以便在评估应用中优先提供恰当的服务和待遇； “隐私” 是指评估
工作中应保护评估对象的隐私权不受侵犯
[6]
。 上海要求评估员上门评估前
需通过专业指导老师的培训课程， 充分掌握这些评估原则及操作要点并通过
培训考核后， 方可进行评估工作。
5. 稳定、可持续调整性
本标准在上海已经评估了近 60 万名老年人。 据了解， 第一次不通过的
需要复评率只有 0. 46% ， 总体上是比较稳定的。 而且本标准在后期应用时，
可以根据相关需求通过后台算法进行局部权重的微调， 而不会对最终的评估
结果造成很大的影响。
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6. 完善的评估体系框架
上海市卫生和健康发展研究中心在制定评估标准的同时， 配套承担了以
下几方面工作： 建立上海市长期护理保险实时分级系统； 制定上海市长期照
护服务需求评估调查及其分级实践手册； 制作上海市长期护理保险评估培训
视频教程； 成立上海市长期护理保险项目协调工作组； 制定上海市老年照护
统一需求地方标准。
以上各项支持组件的完善， 为上海市长期护理 保险制度的发展 打下
了坚实的基础， 同时也提高了该标 准的可复制、 可移植性。 近几年， 全
国有 8 个试点城市采用了本标准。
7. 评估标准的设计达到国际先进水平
整体而言， 上海市老年照护统一需求评估标准整合了国际上主流的照护
需求评估量表， 充分结合国内实际情况， 在评估标准、 评估结果等维度更加
细化， 具有创新性、 实用性和可操作性 （见表 2）。
表 2 不同老年照护标准对比
项目 上海市 日本 澳大利亚 德国 美国 InterRAI
评估工具
名称
上海市老年照
护统一需求评
估标准
[7]
老 年 护 理 需
求认定调查
表
老 年 照 护 评
估表
资 格 审 查 和
照 护 需 求 等
级评估
最小限数集
InterRAI 照
护评估系
统
[8]
评估标准
维度
7 8 4 3 5 4
指标内容
① 对 象 和
家庭；
②ADL；
③IADL；
④智力；
⑤情绪；
⑥精神；
⑦ 总 体 状 况
和疾病诊断
① 麻 痹 和 关
节受限；
② 活 动 和 出
行 复 杂 动 作
需 特 别 护 理
相关项目；
③日常照顾；
④交流；
⑤不良行动；
⑥医疗；
⑦ 日 常 生 活
自理程度
①躯体能力；
②认知状况；
③社会支持；
④ 可 获 得 的
老 年 护 理 服
务 和 社 区
服务
① 身 体 功 能
状态；
② 生 活 自 理
能力；
③ 社 会 交 往
能力
①身体功能；
②健康状况；
③认知状况；
④评估目标；
⑤付费
①功能表现；
②认知和心
理健康；
③社会生活；
④临床问题
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续表
项目 上海市 日本 澳大利亚 德国 美国 interRAI
评估结果
27 项 基 本 生
活 照 料 服 务
和 15 项常用
临 床 护 理
服务
8 个 不 同 服
务组
7 项 不 同 等
级 的 家 庭 护
理服务
5 个 不 同 级
别 的 照 护
程度
—
不同成员国
不完全相同
（三）相关地区使用效果评价
该项目的成果也被全国多地应用于对当地老年居民照护需求分级的判
定， 包括浙江省嘉善县、 桐庐县及义乌市， 江西省上饶市， 以及江苏省常州
市， 累计覆盖 9556586 人次， 其中浙江省累计评估 6385 人次， 均取得不错
的反响。
三 上海经验
（一）在长期护理保险项目中应统一评估标准
在上海市 “长护险” 开展前， 卫生、 民政和医保三个部门均有一套对老
年人失能、 失智状况进行评估的工具， 分别是民政部门的 《老年照护等级评
估要求》 （DB31 / T684 -2013 地方标准）、 医保部门的 《高龄老人医疗护理保
障计划》 和卫生部门的 《上海市老年护理医院出入院标准》。
从 2014 年起， 上海市将原民政、 卫生、 医保三套针对老年人照护需求
的评估标准进行整合， 形成一套统一的评估标准和照护等级， 为长期护理保
险的发展铺平道路。
民政、 卫生、 医保这三个部门应根据所分管的领域共同制定标准， 做到
分级结果互认， 根据结果开展各自工作， 统一度量， 这是项目顺利推进的先
决条件。
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（二）评估标准分级计算过程应使用“黑盒”模式
在评估标准的分级计算环节采用 “黑盒” 模式， 能够最大限度地保证
评估结果不受评估对象和调查员人为因素的影响。 在实践中遇到过一些情
况， 调查员通过长期评估的经验可以预估出量表的勾选与最终结果之间的关
系， 这会导致调查员能够控制分级结果， 从而带来很多实践中的问题。 例
如， 当评估对象知道调查员有能力可以掌控分级结果后， 会使用各种手段得
到想要的结果， 如此势必会让分级结果的信度、 效度降低， 最后影响整个项
目的开展。
在分级计算过程中使用 “黑盒” 模式， 减轻了调查员上门评估的压力，
其只需关注评估本身即可， 无法确切得知分级的结果， 这也使评估对象能更
好地接受配合评估。
（三）评估标准应具有一定的复杂性和逻辑关联性
评估标准所使用的量表应具有一定的复杂性， 通过多个维度、 多个侧
面去刻画评估对象的状态， 同时各种维度之间应具备一定的逻辑关联性，
这样的话可以通过不同选项之间的对应， 去印证评估对象的诚信度和调查
员评估时候的客观性。 另外， 复杂的调查量表可以使评估对象无法了解评
估的内容， 也就无法通过一定的安排和布置对调查员产生误导。
（四）评估标准分级的结果应具备可调整性和扩展性
评估标准分级结果的可调整性是大部分基于巴氏量表调查工具所不具备
的， 因为大部分这类工具已经将调查项目和分值固定住了。
在长期护理保险项目开始的时候， 会将所有政策法规、 管理办法、 享
受的待遇情况向社会公布， 同时调查员的培训工作、 评估标准的设计也基
本确定了， 若在长期护理保险开展的过程中遇到了参保人数过多导致基金
压力过大或者标准过严导致纳入人群不足等情况， 要进行实时的调整非常
困难， 牵扯很多因素， 会产生一定的社会问题， 严重时可能会使政府公信
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力受损。
为了应对这个情况， 可以在后台计算分级时调整相关的参数设置， 达到
实时调整的目的， 其他相关的因 素可以照 旧执行， 基本消除社会层 面的
影响。
评估标准分级的结果还应该具备一定的扩展性， 在主体架构不变的前提
下按照长期护理保险发展的实际情况进行扩展和补充， 确保标准的稳定性。
（五）评估标准与服务提供的关系
应该由评估标准去决定服务的提供， 而不是确定好服务项目再来制定评
估标准。 上海市正在积极探索照护服务计划， 拟通过失能评估标准所采集到
的指标数据， 针对评估对象所构建的虚拟形象， 通过计算机决策， 从项目库
中抽选服务项目， 确定服务强度和服务周期， 进一步将评估标准与服务提供
进行正向的结合。
（六）评估标准应有健全的实施框架支撑
评估标准在实践中的使用， 相关部门如何进行监督和管理， 评估机构的
日常工作运营， 调查员上门评估的行为准则， 以及评估对象如何得到评估和
后续照护服务， 都需要一套实施规范。
参考文献
[1] 人力资源和社会保障部办公厅： 《关于开展长期护理保险制度试点的指导意
见》， 2016。
[2] 国家医保局、 财政部： 《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》， 2020。
[3] 上海市人民政府： 《 关于全面推进老年照护统一需求评估体系建设意见的通
知》， 2016。
[4] 上海市人民政府： 《关于印发 〈上海市长期护理保险试点办法〉 的通知》， 2016。
[5] 上海市人民政府： 《关于印发修订后的 〈上海市长期护理保险试点办法〉 的通
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老年照护统一需求评估标准开发与应用——基于上海市的实践
知》， 2017。
[6] 丁汉升、 赵薇、 薛建军等： 《长期照护服务需求评估调查及其分级实践》， 新华
出版社， 2017。
[7] 上海市人民政府： 《关于印发 〈 上海市老年照护统一需求评估标准 （ 试行）〉
的通知》， 2018。
[8] 杨金宇： 《 长期照护与 InterRAI 照护评估系统》， 博士学位论文， 南方医科大
学， 2017。
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